地方上級 ／ 行政学 ／ zq-01

更新 2026-09-14

行政学の理論（ウェーバー・ギューリック・サイモン・NPM）

この単元でできるようになること

• 行政学が「政治から行政を切り離す」ところから始まり、やがて「行政も政策をつくる」へ考え方が変わった流れを、ウィルソン・グッドナウ・アップルビーの名前で説明できる
• ギューリックの POSDCoRB と部門編成の 4 原理、能率を最高の価値とする「正統派（技術的行政学）」の考え方を説明できる
• サイモンが正統派をどう批判したか（行政のことわざ・限定された合理性・満足化）を、バーナードの組織論と合わせて説明できる
• NPM（新公共管理）の中身（成果主義・顧客志向・民間手法・エージェンシー）と、日本での具体例（独立行政法人・PFI・市場化テスト）を挙げられる

試験での位置づけ

行政学は地方上級・国家一般職の専門試験で 2〜5 問ほど出る科目で、この単元はその「学説史」の柱です。出題は「人名 → 主張」「主張 → 人名」の対応を 5 択の正誤文で問う形が多く、似た主張の人物をすり替えた肢（例：ギューリックの主張をサイモンのものとして書く）が定番の誤答になります。ウェーバーの官僚制論は zq-02 で、政策決定モデルは zq-04 で詳しく扱うので、ここでは「誰が・いつごろ・何を言ったか」の骨組みを押さえてください。政治学の zp-01（政治権力と国家）とも人名が一部重なります。

1. 行政学のはじまり ── 政治・行政二分論

まずここだけ

行政学はアメリカで生まれました。19 世紀後半のアメリカでは、選挙に勝った政党が官職を支持者に分け与える猟官制（スポイルズ・システム）が行われ、行政の腐敗と非能率が問題になっていました。この反省から、ウィルソン（のちの大統領）は 1887 年の論文「行政の研究」で、「行政は政治の固有の領域の外にある」と述べ、行政を政治から切り離して能率的に運営するべきだと主張しました。これが政治・行政二分論で、行政学の出発点とされています。

続いてグッドナウは『政治と行政』（1900 年）で、政治を「国家意思の表現」、行政を「国家意思の執行」と定義し、二分論を体系化しました。

ここまでできれば十分

なぜ「切り離す」必要があったのかを押さえておくと肢の判断が速くなります。

ヨーロッパでは、ドイツ・オーストリアの官房学（カメラリズム）が君主の財政・統治の技術を扱う学問として 17〜18 世紀に発達し、19 世紀にシュタインが「憲政と行政」の関係を論じる行政学を体系化しました。ただし現代の行政学の直接の源流とされるのはアメリカの流れです。

2. 正統派（技術的行政学）── 能率と組織の原理

まずここだけ

二分論の上に立って、「行政をいかに能率よく運営するか」の原理を探ったのが 1920〜30 年代の正統派行政学（技術的行政学）です。代表がギューリックで、1937 年の『行政科学論集』（アーウィックと共編）で、行政科学における基本的な「善」は能率であると述べました。

ギューリックが示した管理者の仕事が POSDCoRB（ポスドコルブ） です。

これはフランスのファヨールが示した管理の 5 要素（計画・組織・命令・調整・統制）を発展させたものです。ギューリックは、ローズヴェルト大統領の行政管理に関するブラウンロー委員会（1937 年）の委員として、大統領府の設置など「大統領には補佐が必要だ」という勧告にも関わりました。

ここまでできれば十分

ギューリックは部門編成の 4 原理も示しました。組織をどの基準で分けるかという話です。

ほかに正統派の「組織の原理」として、命令一元化の原理（部下は 1 人の上司からだけ命令を受ける）、統制範囲（スパン・オブ・コントロール）の原理（1 人の上司が直接監督できる部下の数には限りがある）、ラインとスタッフ（命令系統にある部門と、それを助言・補佐する部門の区別）があります。

テイラーの科学的管理法（時間・動作研究で「唯一最善の方法」を見つけ、標準作業量を設定する）は、民間の工場で生まれた考え方ですが、正統派行政学の能率観の土台になりました。ホワイトの『行政学入門』（1926 年）は最初の行政学の教科書とされます。

もう一歩（発展）

「能率」の中身をめぐる修正もありました。ディモックは、投入と産出の比だけを見る機械的能率に対して、市民の満足や職員の士気も含めた社会的能率を提唱しました。ワルドーは『行政国家』（1948 年）で、正統派が価値中立を装いながら実は「能率」という価値を前提にしていることを批判しました。

3. 機能的行政学 ── 政治・行政融合論

まずここだけ

1930 年代のニューディール以降、行政が政策の立案に深く関わるようになると、「行政は政治の外にある」という前提が現実に合わなくなりました。アップルビーは『政策と行政』（1949 年）で、「行政は政策形成であり、政治過程の一つである」と述べ、二分論を退けました。これを政治・行政融合論、この立場の行政学を機能的行政学と呼びます。

ここまでできれば十分

二分論と融合論は「どちらが正しいか」ではなく、行政の役割が変わったことの反映として問われます。

4. サイモンとバーナード ── 意思決定の科学へ

まずここだけ

サイモンは 1946 年の論文「行政のことわざ」で、正統派の「組織の原理」は互いに矛盾しており、どちらを使うべきか教えてくれない「ことわざ」にすぎないと批判しました。たとえば「統制範囲を小さくせよ」と「階層を少なくせよ」は両立しません。

そのうえで『経営行動』（1947 年）で、行政学を意思決定の科学として組み立て直しました。要点は次の 3 つです。

• 限定された合理性：人間はすべての選択肢と結果を知ることはできず、知識・時間・計算能力に限りがある
• 満足化：だから人は「最善」ではなく「これで十分」と思える水準（満足基準）を満たす選択肢を選ぶ。これに対し、すべてを比べて最善を選ぶ経済人モデルを「最適化」と呼び、サイモンの人間像は経営人（管理人）と呼ばれます
• 価値前提と事実前提：決定は「何を目指すか」（価値前提）と「どうすれば実現するか」（事実前提）からなり、科学的に扱えるのは事実前提のほうだと考えました（論理実証主義）

ここまでできれば十分

サイモンの土台になったのがバーナードの『経営者の役割』（1938 年）です。バーナードは組織を「2 人以上の人々の意識的に調整された活動の体系」と定義し、組織の 3 要素として共通目的・協働意欲（貢献意欲）・コミュニケーションを挙げました。また、命令が権威をもつかどうかは受け手が受け入れるかで決まるという権威受容説を唱え、部下が疑わずに受け入れる命令の範囲を無関心圏と呼びました。

人間関係論も押さえておきます。メイヨーとレスリスバーガーが関わったホーソン実験（1920 年代後半〜30 年代初め、ウェスタン・エレクトリック社ホーソン工場）では、照明や休憩などの物理的条件より、職場の非公式集団や人間関係が生産性に影響することが見いだされました。科学的管理法の「経済人」に対する「社会人」モデルです。のちのマグレガーの X 理論・Y 理論（人は本来怠けるという前提 vs. 自ら進んで働くという前提）やマズローの欲求段階説も、この流れの動機づけ理論として出題されます。

もう一歩（発展）

サイモンの「事実と価値の分離」に対しては、1968 年のミノーブルック会議に集まった若手研究者が、行政学は社会的公正などの価値に積極的に関わるべきだと主張しました（新行政学、ワルドーが後見役）。「価値中立か、価値への関与か」は行政学の中で繰り返し問われる論点です。

5. NPM（新公共管理）── 民間の手法を行政へ

まずここだけ

1980 年代、イギリスのサッチャー政権やニュージーランドで始まった行政改革の考え方が NPM（New Public Management・新公共管理） です。名前はフッドの 1991 年の論文で広まりました。中身は「民間企業の経営手法を行政に持ち込む」ことで、主な要素は次のとおりです。

• 成果（アウトカム）志向：手続きや投入ではなく、業績目標と結果で評価する
• 顧客志向：住民を「顧客」とみて、サービスの質と満足度を重視する
• 市場メカニズムの活用：民営化・民間委託・PFI・内部市場・競争入札
• 企画と実施の分離：政策の企画は本省が、実施はエージェンシー（執行機関）が担い、実施部門に裁量と責任を与える
• 分権化と業績管理：現場の管理者に権限を委ね、業績契約で統制する

イギリスでは 1988 年のネクスト・ステップスにより、省の執行部門が多数のエージェンシーとして切り出されました。アメリカではオズボーン＆ゲーブラーの『行政革命』（1992 年）が「漕ぐ（サービスの直接提供）より舵取り（方向づけ）」を合言葉に企業家的政府を唱え、クリントン政権の行政改革に影響しました。

ここまでできれば十分

日本の NPM の具体例は、名前と時期をセットで問われます。

もう一歩（発展）

NPM への批判も出題されます。「住民は顧客ではなく主権者である」「成果指標に縛られて数字合わせが起きる」「実施部門を切り離すと責任の所在があいまいになる」などです。こうした反省から、政府・企業・NPO・市民が協働してサービスを担うガバナンス論（新しい公共ガバナンス・NPG）や、公共の価値を重視する公共価値論が「ポスト NPM」として論じられています。

6. よくある間違い

7. 覚え方の型

1. 学説史は「二分論（ウィルソン）→ 正統派（ギューリック・能率）→ 融合論（アップルビー）→ 決定論（サイモン）→ NPM」の 5 段で年代順に並べる
2. 人名が出たら「キーワードを 1 つ」だけ結びつける：ウィルソン＝二分論、ギューリック＝POSDCoRB、サイモン＝満足化、バーナード＝権威受容説、メイヨー＝ホーソン、フッド＝NPM、オズボーン＝舵取り
3. 誤答は「別の人物のキーワードをはめ込んだ肢」が多い。人名とキーワードの組を先に確認して切る
4. NPM の日本の制度は「独法（2001）・PFI（1999）・市場化テスト（2006）」の 3 つを年と一緒に覚える

8. 小テストへ

→ 小テスト（zq-01）

関連する単元

• 前提：zp-01 政治権力と国家（権力の正統性・国家論）、zk-02 統治機構（国会・内閣・裁判所・地方自治）と選挙
• 次に進む：zq-02 行政組織と官僚制、zq-04 政策過程と予算
• 同じ考え方を使う：zq-05 行政統制・行政責任・行政改革、zg-01 行政法の基本原理と行政組織

参考資料

• 人事院「国家公務員採用一般職試験（大卒程度試験）受験案内」── 専門試験の出題分野（行政学）
• 独立行政法人通則法・民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律（PFI 法）・競争の導入による公共サービスの改革に関する法律（e-Gov 法令検索）
• 標準的な行政学の教科書（西尾勝『行政学』、村松岐夫『行政学教科書』、真渕勝『行政学』など）

受験のしらべ ／ https://juken-shirabe.com/koumuin/seiji/zq-01/ ／ 更新 2026-09-14

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