地方上級 ／ 憲法 ／ zh-10

更新 2026-09-14

財政・地方自治・憲法改正

この単元でできるようになること

• 財政民主主義（83 条）と租税法律主義（84 条）の内容を、旭川市国民健康保険条例事件・パチンコ球遊器事件で説明できる
• 予算の法的性格（予算法形式説）、予備費・決算の手続、89 条の公金支出制限（私学助成の合憲性）を条文で言える
• 地方自治の本旨（住民自治・団体自治）と、地方自治の法的性格（制度的保障説）を説明できる
• 条例制定権の限界（「法律の範囲内」の判断枠組み＝徳島市公安条例事件、罰則の委任、地域差と 14 条）を判例で説明できる
• 憲法改正の手続（総議員の 3 分の 2・国民投票の過半数・天皇の公布）と、改正の限界をめぐる学説を言える

試験での位置づけ

この単元は、憲法の統治分野の「残り」をまとめて扱う、範囲の広い単元です。地方上級では地方自治（条例制定権・直接請求・地方特別法）が地方公務員の職務に直結するため出題されやすく、財政は「予備費・決算・89 条」の条文問題、憲法改正は「発議の要件と国民投票」の数字問題が中心です。判例は徳島市公安条例事件（法律と条例の関係）、旭川市国民健康保険条例事件（租税法律主義の射程）、大阪市売春取締条例事件（条例と罰則）の 3 つを軸にしてください。行政法（zg-01）・財政学（zf-01）・行政学の地方自治（zq-06）とも重なるので、憲法の条文レベルの理解をここで固めておくと他科目にも使えます。

1. 財政民主主義と租税法律主義

まずここだけ

83 条「国の財政を処理する権限は、国会の議決に基いて、これを行使しなければならない」── 財政民主主義（財政国会中心主義）。国のお金の出入りは、国民の代表である国会がコントロールするという原則で、以下の条文はすべてこの具体化です。

84 条「あらたに租税を課し、又は現行の租税を変更するには、法律又は法律の定める条件によることを必要とする」── 租税法律主義。内容は 2 つです。

1. 課税要件法定主義：納税義務者・課税物件・課税標準・税率などの課税要件と、賦課・徴収の手続を法律で定める
2. 課税要件明確主義：その定めは一義的で明確でなければならない

「法律の定める条件による」とあるので、地方税を条例で定めることは 84 条に反しません（地方税法が枠を定め、その中で条例が税率などを決める）。

ここまでできれば十分

なお、関税や条約による課税についても 84 条の法律主義が及ぶかは議論がありますが、条約は国会の承認を経ることから 84 条に反しないとされます。

2. 予算・予備費・決算・公金支出の制限

まずここだけ

ここまでできれば十分

予算の法的性格：予算は法律とは別の形式で国会の議決を経ます。その性格について、（1）行政行為だとする予算行政説、（2）法律そのものだとする予算法律説、（3）法律とは異なる国法の一形式で、政府を拘束する法規範だとする予算法形式説（通説）があります。予算法形式説では、予算は国会と政府の間で効力をもつ法規範ですが、国民を直接拘束しません。

予算の修正：国会は予算を減額修正できます（内閣の提出権を害しないので制限なし、が多数説）。増額修正については、内閣の予算作成権との関係で「予算の同一性を損なう大幅な修正はできない」とする限界説が多数ですが、政府見解も増額修正自体は可能としています。

予算と法律の不一致：予算は成立したのに根拠法が成立しない場合、内閣はその支出をできません（法律案の提出や国会への働きかけをする義務があるとされる）。逆に法律は成立したのに予算がない場合、内閣は予備費の支出や補正予算の提出などで対応する義務があります。予算法形式説からは、予算と法律の不一致は制度上ありうることになります。

暫定予算（年度開始までに本予算が成立しないときのつなぎの予算）と補正予算（年度途中の追加・変更）は財政法に定められています。明治憲法にあった「前年度予算の施行」の制度は日本国憲法にはありません。

89 条後段と私学助成：私立学校への公費助成が「公の支配に属しない教育の事業」への支出にあたり違憲ではないか、という問題です。通説・実務は、私立学校振興助成法などにより業務・会計の報告徴収や予算変更の勧告などの監督が及んでいれば「公の支配」に属するとして（公の支配を緩やかに解する説）、合憲としています。89 条後段の趣旨を「公費の濫用防止」と理解する立場です。

3. 地方自治の本旨と地方公共団体の組織

まずここだけ

92 条「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める」。地方自治の本旨は 2 つの要素からなります。

• 住民自治：地方の政治は、その地方の住民の意思に基づいて行われる（民主主義的要素）。93 条の直接選挙、95 条の住民投票、地方自治法の直接請求がその現れ
• 団体自治：国から独立した団体が、自らの権限と責任で地方の政治を行う（自由主義的・分権的要素）。94 条の自治権・条例制定権がその現れ

地方自治の法的性格については、地方自治は国が法律で認めた制度にすぎないとする承認説、地方公共団体固有の権利だとする固有権説、憲法が地方自治という制度の核心部分を法律によっても侵せないものとして保障したとする制度的保障説（通説）があります。制度的保障説によれば、法律で都道府県を廃止して国の出先機関に置きかえるような改革は、地方自治の本旨に反し許されないことになります。

ここまでできれば十分

93 条：地方公共団体には議事機関として議会を設置し、長・議会の議員・法律の定めるその他の吏員は、住民が直接選挙する。国が議院内閣制なのに対し、地方は首長制（二元代表制）で、長と議員をそれぞれ住民が選びます。ただし議会は長の不信任決議ができ、長は議会を解散できるなど、議院内閣制的な要素も取り入れられています（地方自治法）。93 条 2 項の「住民」は日本国民を指し、外国人に地方選挙権は憲法上保障されませんが、法律で永住者等に付与することは禁止されていません（最判平成 7 年（1995 年）2 月 28 日・zh-01）。

「地方公共団体」の意味：憲法上の地方公共団体といえるためには、事実上住民が経済的・文化的に密接な共同生活を営み、共同体意識をもっているという社会的基盤があり、沿革的にも現実の行政の上でも相当程度の自主立法権・自主行政権・自主財政権などをもつ地域団体である必要があります。最高裁は、当時の東京都の特別区はこれにあたらないとし、区長の公選制を廃止した法律を合憲としました（最大判昭和 38 年（1963 年）3 月 27 日。現在は法改正により区長は公選）。

直接請求（地方自治法。住民自治の現れ）

有権者数が 40 万人を超える団体では、3 分の 1 の要件が段階的に緩和されます（40 万を超える部分は 6 分の 1、80 万を超える部分は 8 分の 1）。地方税の賦課徴収・分担金・使用料・手数料に関する条例は、制定・改廃の直接請求の対象から除かれています。

このほか、住民には住民監査請求（1 人でも可）と、その結果に不服がある場合の住民訴訟が認められています（違法な財務会計行為を争う客観訴訟・zg-09）。

4. 条例制定権（94 条）と地方特別法（95 条）

まずここだけ

94 条「地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる」。条例は住民の代表である議会が制定する自主法で、国会中心立法の原則の憲法上の例外です（zh-07）。

条例制定権の限界として問われるのは次の 4 点です。

ここまでできれば十分

条例による地域差と 14 条：ある行為が A 県では処罰され B 県では処罰されないのは平等原則に反しないか。東京都売春等取締条例事件（最大判昭和 33 年（1958 年）10 月 15 日）は、憲法が条例制定権を認めた以上、地域によって取扱いに差が生じることは当然に予定されているとして、14 条に反しないとしました。

95 条 地方特別法：「一の地方公共団体のみに適用される特別法は、法律の定めるところにより、その地方公共団体の住民の投票においてその過半数の同意を得なければ、国会は、これを制定することができない」。国会単独立法の原則の例外で（zh-07）、特定の地方公共団体を不利に扱う立法を防ぐ趣旨です。過去に広島平和記念都市建設法（1949 年）など十数件の例がありますが、1950 年代前半を最後に制定されていません。特定の地域に適用される法律でも、地方公共団体の組織・権能に関わらないもの（例：北海道開発法のような地域振興法）は 95 条の特別法にあたらないと解されています。

もう一歩（発展）

地方公共団体の事務は、2000 年（平成 12 年）施行の地方分権一括法により、国の事務を地方に委任していた機関委任事務が廃止され、自治事務と法定受託事務に再編されました。条例はどちらの事務についても制定できます（法定受託事務は法令に反しない範囲で）。国と地方の関係は上下・主従から対等・協力へ、というのがこの改革の理念で、国の関与についての争いは国地方係争処理委員会で扱われます。詳細は zg-01・zq-06 で扱います。

5. 憲法改正（96 条）

まずここだけ

96 条 1 項：憲法の改正は、各議院の総議員の 3 分の 2 以上の賛成で国会が発議し、国民に提案してその承認を経なければならない。承認には、特別の国民投票または国会の定める選挙の際に行われる投票において、その過半数の賛成を必要とする。 96 条 2 項：承認を経たときは、天皇は国民の名で、この憲法と一体をなすものとして直ちに公布する。

手続を流れで整理します。

1. 原案の提出：国会法により、衆議院では100 人以上、参議院では50 人以上の議員の賛成が必要。内閣に原案提出権があるかは争いがあるが、国会法は議員による提出のみを定めている
2. 審査・議決：各議院の憲法審査会で審査し、本会議で総議員の 3 分の 2 以上で可決。両院は対等（衆議院の優越なし）。両院で可決されたときに国会が発議したことになる
3. 国民投票：日本国憲法の改正手続に関する法律（国民投票法。2007 年成立・2010 年施行）により、発議の日から60 日以後 180 日以内に実施。投票権は満 18 歳以上の日本国民。有効投票総数の過半数の賛成で承認（最低投票率の定めはない）
4. 公布：天皇が国民の名で公布

「総議員の 3 分の 2」を分母にする点（出席議員ではない）、両院対等である点、国民投票の「過半数」の分母が有効投票総数である点が問われます。

ここまでできれば十分

憲法改正の限界：96 条の手続を踏めばどんな内容でも改正できるのか。

• 無限界説：手続さえ守ればどんな改正も可能
• 限界説（通説）：憲法改正権は憲法制定権力（国民）が憲法によって作り出した権力であり、憲法の基本原理を破壊する改正はできない。国民主権・基本的人権の尊重・平和主義の基本原理、および96 条の改正手続自体（改正要件を緩和して硬性憲法の性格を失わせること）は限界を超えると説明される

日本国憲法は、明治憲法 73 条の改正手続によって成立しましたが、天皇主権から国民主権への転換は明治憲法の改正の限界を超えているため、法的には革命（八月革命説）によって新たに制定されたものと説明するのが通説です。

硬性憲法と軟性憲法：法律より厳しい手続でなければ改正できない憲法を硬性憲法、法律と同じ手続で改正できる憲法を軟性憲法といいます。日本国憲法は硬性憲法です（zh-01）。

6. よくある間違い

7. 解き方の型

1. 財政の条文は「誰が・何を・どの段階で」を主語つきで確認する。予算＝内閣が作成し国会が議決、予備費＝国会の議決で設け内閣の責任で支出し事後に承諾、決算＝会計検査院が検査し内閣が国会に提出
2. 租税法律主義の肢は「租税にあたるか（国保料は非該当）→ 趣旨は及ぶか（及ぶ）→ 本件は合憲か」の 3 段で読む
3. 条例の肢は「法律との関係（徳島市の趣旨・目的・内容・効果）／罰則（相当程度具体的な委任で可）／財産権（可）／課税（地方税法の枠内）」のどれを聞いているか見分ける
4. 直接請求は「50 分の 1 は長・監査委員／3 分の 1 は選管（解散・解職）と長（主要公務員）」と 2 グループに分けて覚える
5. 憲法改正は「総議員 3 分の 2・両院対等・有効投票の過半数・18 歳・60〜180 日・天皇が国民の名で公布」を数字カードにする

8. 小テストへ

→ 小テスト（zh-10）

関連する単元

• 前提：zh-07 国会（予算の衆議院の優越・国会中心立法の例外）、zh-08 内閣（予算作成・予備費）、zh-09 裁判所と違憲審査制、kk-03 国会・内閣・裁判所と地方自治（高校公共）、c-04 選挙と地方自治（中学公民）
• 次に進む：zg-01 行政法の基本原理と行政組織（地方公共団体の事務・国と地方の関係）、zg-09 行政事件訴訟法（住民訴訟）、zf-01 財政の機能と予算制度（予算制度の詳細）、zq-06 地方自治と中央地方関係
• 同じ考え方を使う：zh-03 精神的自由①（89 条前段と政教分離）、zh-04 精神的自由②（徳島市公安条例事件の明確性）、zh-05 経済的自由と人身の自由（条例による財産権制限）、zk-02 統治機構（国会・内閣・裁判所・地方自治）と選挙、zk-05 財政と金融（予算・租税・日本銀行）

参考資料

• 日本国憲法（e-Gov 法令検索）── 83 条〜96 条
• 財政法・地方自治法・地方税法・国会法・日本国憲法の改正手続に関する法律（e-Gov 法令検索）
• 最高裁判所「裁判例検索」── 旭川市国民健康保険条例事件・パチンコ球遊器事件・徳島市公安条例事件・大阪市売春取締条例事件・東京都売春等取締条例事件・神奈川県臨時特例企業税事件ほか
• 総務省ウェブサイト「地方自治制度の概要」「直接請求制度」（2026 年 9 月時点。署名要件の緩和規定は最新の地方自治法で確認）
• 人事院「国家公務員採用一般職試験（大卒程度試験）受験案内」── 専門試験の出題分野（憲法）
• 芦部信喜『憲法』（岩波書店）、長谷部恭男編『憲法判例百選』（有斐閣）

受験のしらべ ／ https://juken-shirabe.com/koumuin/horitsu/zh-10/ ／ 更新 2026-09-14

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